三、改造與整治相結(jié)合，科學(xué)治理城中村

    城中村治理應(yīng)當(dāng)根據(jù)治理對(duì)象、治理區(qū)域的特點(diǎn)，靈活采取改造與整治相結(jié)合的方式，注重發(fā)揮政府與市場(chǎng)雙重作用，保護(hù)原村民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，科學(xué)治理城中村。

    1.量力而行、因勢(shì)利導(dǎo)，把改善市政基礎(chǔ)設(shè)施和居住環(huán)境質(zhì)量作為城中村治理的核心

    城中村治理應(yīng)改變工作思路，量力而行、因勢(shì)利導(dǎo)，要遵循可持續(xù)發(fā)展的整體性原則和效益原則，避免超過(guò)本地經(jīng)濟(jì)承受能力和市場(chǎng)吸納能力的大拆大建，依據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力科學(xué)合理地安排城中村治理的工程規(guī)模。城中村治理，不能采用推倒重建、將其消滅的單一開(kāi)發(fā)模式，而應(yīng)該依據(jù)城中村的不同條件，以改善原村民居住環(huán)境為核心，合理選擇改造和整治相結(jié)合的綜合治理模式。

    對(duì)于居住環(huán)境差、建筑質(zhì)量不合格、存在嚴(yán)重安全隱患的城中村，需要采取徹底改造的模式，通過(guò)對(duì)建筑物實(shí)行拆除、新建等手段徹底改變城中村的建筑形態(tài)和居住環(huán)境，通過(guò)改變物質(zhì)空間形態(tài)促進(jìn)城中村社會(huì)組織形態(tài)等各方面的徹底變化，改造后的區(qū)域要滿(mǎn)足城市規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，其空間形態(tài)應(yīng)和城市社區(qū)基本保持一致。

    對(duì)于城市重要功能片區(qū)之外的城中村，其基本能夠適合中低收入家庭居住的需要，但內(nèi)部公共環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、居住生活環(huán)境較差，建設(shè)形態(tài)與周邊城市社區(qū)的差別較大，我們?cè)诟脑斓倪^(guò)程中，應(yīng)當(dāng)采取局部整治的模式。

    城中村整治，主要是要在改善少量市政公用設(shè)施的基礎(chǔ)上，改變城中村的居住環(huán)境、設(shè)施水平和建設(shè)面貌，使城中村建設(shè)面貌、居住環(huán)境和城市社區(qū)逐步融合。城中村整治工作首要是解決安全隱患問(wèn)題，如建筑質(zhì)量、自然地質(zhì)災(zāi)害與消防問(wèn)題，以及市政基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題，如供水、排水、電力、電信、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施。例如，深圳市近幾年就改變城中村治理思路，按照分類(lèi)指導(dǎo)的原則，采取全面改造與綜合整治兩種模式解決城中村問(wèn)題。如福田區(qū)崗廈樓園項(xiàng)目為綜合整治型，計(jì)劃五年內(nèi)投資6000萬(wàn)元進(jìn)行綜合整治，主要包括排水、排污系統(tǒng)改造、路面拓寬及部分綠化；將架空電纜全部鋪設(shè)入地；新建文山菜市場(chǎng)等。

    2.保護(hù)優(yōu)先，將保留城市歷史風(fēng)貌與傳統(tǒng)格局作為城中村治理的重點(diǎn)

    歷史文化作為城市的一個(gè)重要組成部分，其文化遺產(chǎn)是城市歷史的印記，凝結(jié)了一個(gè)城市的特色，不僅能強(qiáng)化人們的鄉(xiāng)土意識(shí)和愛(ài)國(guó)情感，也是現(xiàn)代文明的寶貴源泉，構(gòu)成今天生活的重要背景。歷史文化遺產(chǎn)是天賦和歷史積淀的綜合，一旦遭到破壞，就不可能復(fù)得。城中村整治改造過(guò)程中，更要注重保留城市傳統(tǒng)特色。目前，各地基本采用全部拆除重來(lái)的城中村改造方式，它雖然能夠推動(dòng)城市建設(shè)，從社會(huì)、人類(lèi)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，保護(hù)一個(gè)城市歷史、維護(hù)一個(gè)城市的特色更為重要。

    當(dāng)然，保護(hù)并不是一切原封不動(dòng)，關(guān)鍵是要在城中村治理中樹(shù)立保護(hù)意識(shí)，對(duì)傳統(tǒng)歷史街區(qū)和具有較高歷史及建筑藝術(shù)價(jià)值的建筑要予以保護(hù)，規(guī)劃建設(shè)后的城中村區(qū)域要與傳統(tǒng)的城市風(fēng)貌及格局保持協(xié)調(diào)，這樣城市的歷史才能得以延續(xù)和發(fā)展。

    3.規(guī)劃先行，以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》指導(dǎo)城中村治理

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)舊城改造建設(shè)的要求是：“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風(fēng)貌，合理確定拆遷和建設(shè)規(guī)模，有計(jì)劃地對(duì)危房集中的區(qū)域、基礎(chǔ)設(shè)施落后的地段進(jìn)行改建。”城中村治理也不能僅從單純的經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)，還應(yīng)該按照改造的重點(diǎn)、先后順序、工程規(guī)模進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。為徹底杜絕整治改造后的區(qū)域與周邊城市環(huán)境不匹配、生態(tài)環(huán)境遭到破壞等現(xiàn)象，在城中村治理以前，應(yīng)當(dāng)對(duì)城中村進(jìn)行戰(zhàn)略性的規(guī)劃研究，調(diào)查清楚城中村內(nèi)的土地使用及建筑現(xiàn)狀，統(tǒng)一規(guī)劃確定需要拆除重建、需要改造、需要保護(hù)的地塊和建筑；統(tǒng)一確定道路交通、公共服務(wù)及綠化開(kāi)敞空間等系統(tǒng)性設(shè)施和空間等等。城中村改造必須兼具前瞻性和科學(xué)性，至少20年內(nèi)不落伍。具體地說(shuō)，我們應(yīng)當(dāng)高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地完善市政公用設(shè)施、完善環(huán)境設(shè)計(jì)和空間設(shè)計(jì)，特別要注意保護(hù)國(guó)土資源和防止環(huán)境污染，如對(duì)交通條件、停車(chē)場(chǎng)面積等有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格控制；對(duì)重要街道和路段臨街建筑的容積率要嚴(yán)格控制；確保臨街及街心花園綠地面積；關(guān)于電、水管網(wǎng)及垃圾處理等一系列的基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)最好一步到位，避免低水平的重復(fù)建設(shè)�？傊�，城中村的整治改造不僅僅是為了改善目前城市居民的生活條件，更重要的是要為今后城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留足夠空間，這既是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求，也是通過(guò)優(yōu)化城市土地利用率實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)不斷增值的必要條件。

    4.統(tǒng)籌考慮，分步驟解決城中村外來(lái)流動(dòng)人口居住問(wèn)題

    城中村容納了大量外來(lái)流動(dòng)人口，尤其給外來(lái)低收入人群提供了廉價(jià)的租屋。在城中村改造過(guò)程中，如果城市政府不能解決低收入者的住房保障問(wèn)題，城市周邊的村莊在利益驅(qū)動(dòng)下還會(huì)重蹈覆轍，建成區(qū)內(nèi)的城中村。因此，城市政府要充分調(diào)研外來(lái)人口的居住需求和空間分布，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)文件）的要求，多渠道改善農(nóng)民工居住條件，滿(mǎn)足大量涌入城市的外來(lái)人口的居住需求。用工單位要向農(nóng)民工提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場(chǎng)所。在農(nóng)民工居住相對(duì)集中的開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)里，要考慮農(nóng)民工的居住需要，在符合城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的前提下，政府按照集約用地的原則，建設(shè)大量的集體宿舍，以低廉的價(jià)格出租給農(nóng)民工。有條件的地方，可比照經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)的相關(guān)優(yōu)惠政策，政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、建設(shè)符合農(nóng)民工特點(diǎn)的住房，以農(nóng)民工可承受的合理租金向農(nóng)民工出租，這樣既能解決外來(lái)人口的居住需求，又能通過(guò)規(guī)范的管理降低外來(lái)人口的犯罪率，從而保障社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

    5.政府主導(dǎo)，合理利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行城中村治理

    城中村治理具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多重效益，與原村民生計(jì)和民生息息相關(guān)，這就要求政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用。另一方面，城中村整治改造需要大規(guī)模資金支持，單靠財(cái)政資金無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這也需要充分調(diào)動(dòng)各方積極性，利用市場(chǎng)機(jī)制吸引社會(huì)資本和民間資本參與，拓展融資渠道，多渠道籌集改造資金。

    對(duì)于區(qū)位條件較差，改造后規(guī)劃為綠地、公共設(shè)施等公益用地，或者涉及歷史文物、遺址保護(hù)的城中村治理項(xiàng)目，政府應(yīng)作為改造主體，加大投入力度；對(duì)于區(qū)位條件較好，改造后規(guī)劃為商業(yè)或住宅區(qū)的城中村，可引入市場(chǎng)力量，選擇有資質(zhì)的開(kāi)發(fā)商作為改造主體，政府必須擔(dān)當(dāng)起相應(yīng)的責(zé)任，組織開(kāi)展公平的競(jìng)標(biāo)，提供優(yōu)惠政策，加強(qiáng)管理，嚴(yán)格按照城市總體規(guī)劃進(jìn)行項(xiàng)目審批，全面做好城中村的無(wú)形改造。

    政府在城中村整治改造中，要樹(shù)立不與民爭(zhēng)利、讓人民受益的思想，切實(shí)解決城中村的問(wèn)題。例如，青島市最大的舊城改造工程——云南路片區(qū)拆遷改造工程，整個(gè)片區(qū)聚集了青島市大量的困難群體。在改造過(guò)程中，該項(xiàng)目探索實(shí)施了“非開(kāi)發(fā)型”模式，即實(shí)施主體完全由政府承擔(dān)，政府主導(dǎo)拆遷、建設(shè)、安置，改造區(qū)域不進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，所建房屋全部用于居民回遷，政府不獲取任何財(cái)政收益，還要補(bǔ)貼五至八億元，這種做法取得了非常好的效果，值得各地學(xué)習(xí)。