民辦教育是指企事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民個人面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動80年代以來，我國對民辦教育的政策呈現(xiàn)三個階段。第一階段，提出鼓勵、允許社會力量辦學。代表性法律法規(guī)文件是1982年新修訂的《中華人民共和國憲法》、1985年發(fā)布的《中共中央關于教育體制改革的決定》以1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》。第二階段，提出建立以政府辦學為主，社會各界“共同辦學”的體制。代表性法律法規(guī)文件是1993年中共中央、國務院發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》以及1994年國務院發(fā)布的《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》。第三階段，提出在“共同辦學”的基礎上，公辦學校與民辦學�！肮餐�發(fā)展”。代表性的法律法規(guī)文件是1996年發(fā)布的《全國教育事業(yè)“九五”計劃2010年發(fā)展規(guī)劃》以及1999年發(fā)布的《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》。在國家的支持下，我國的民辦教育經過20多年的恢復與發(fā)展，民辦教育已經成為我國教育事業(yè)的有機組成部分。


　　但從總體而言，民辦教育占我國整個教育的比重是很低的，遠沒有形成和公辦學校共同發(fā)展的格局。據2000年統(tǒng)計數(shù)據顯示，幼兒園在園人數(shù)為134萬人，占總在園人數(shù)比例的5.3%；小學在校生數(shù)為52萬人，占0.37%；普通中學在校生數(shù)為54萬人，占0.9%；職業(yè)中學在校生數(shù)為18萬人，占3.5%；民辦高等教育機構數(shù)量雖然很大，有1095所，但大部分民辦高等教育機構是培訓性質或屬于高等教育自學考試的助學機構。已經批準具有頒發(fā)學歷證書資格的民辦高校只有37所，在校生數(shù)僅為4.6萬人；高等教育文憑考試試點學校370所，在校生數(shù)僅5.8萬人。造成這種狀況的原因有以下兩個方面：一是從思想觀念上，對發(fā)展民辦教育的重要性認識不夠，沒有搞清為什么要發(fā)展民辦教育。二是雖然我國對發(fā)展民辦教育的方針明確，但在具體政策制定上及管理水平上滯后于我國民辦教育的發(fā)展，沒有解決如何發(fā)展民辦教育的問題。只有解決好上述兩個問題，才能使民辦教育走向快速健康發(fā)展之路。


　　一、為什么要發(fā)展民辦教育


　　發(fā)展民辦教育是發(fā)展我國教育事業(yè)的必然選擇，表現(xiàn)在以下方面：


　　1、發(fā)展民辦教育是國家經濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的需要


　　我國已實現(xiàn)二十年經濟的高速增長，21世紀要繼續(xù)保持并實現(xiàn)持續(xù)增長，就必須提高我國勞動力的整體素質。據統(tǒng)計，我國近7億就業(yè)人口中，受過大專及大專以上教育的僅有2000多萬人，占就業(yè)勞動力總數(shù)的3%，而其中受過大學本科及本科以上教育的不足700萬人，僅占就業(yè)勞動力總數(shù)的1%。這種以初中及初中以下文化為主體的勞動力隊伍是不能適應我國21世紀經濟發(fā)展需求的。解決問題的唯一辦法就是要大力發(fā)展教育事業(yè)，在發(fā)展公辦教育的同時，發(fā)揮民辦教育的作用，增加教育供給方式，增加全民受教育的機會，擴大教育民主，保證受教育權利。我國每年有近700萬初中畢業(yè)生不能進入高中階段學習，有200多萬高中畢業(yè)生不能進入大學階段學習，就業(yè)壓力也相當大，從這個角度考慮也需發(fā)展民辦教育，緩解就業(yè)壓力，維系社會穩(wěn)定。


　　2、發(fā)展民辦教育是突破教育投入瓶頸的有力舉措


　　據有關資料顯示，我國全日制在校生約為2.3億人，占全世界教育人口的20%，年度公共教育經費為170億美元，僅占世界各國教育經費11500億美元的1.5%，以占世界1.5%的教育經費支撐世界最大規(guī)模的教育，可謂窮國辦大教育。根據我國既定的目標，未來十年，我國高等教育的毛入學率將由目前的9%提高到15%左右。2000年我國高等教育總規(guī)模約為1000萬人，2010年高等教育毛入學率達到15%意味著高等教育的總規(guī)模約為1700萬人，平均每年需凈增招生數(shù)70萬人左右。與此相適應，高中階段同齡人口入學率也必須從目前的35%提高到70%左右，即由目前的2200萬人增加到2010年的4200萬人，平均每年需凈增200萬人。據估算，未來十年間平均每年因高等教育和高中階段教育擴大規(guī)模發(fā)展性投入就需500億元左右，而所增加的政府財政投入中，高等教育和高中階段教育的發(fā)展性投入每年可能僅有50億元左右，每年投資缺口高達450多億元。一方面政府資金短缺，另一方面社會資金充裕，企事業(yè)組織、社會團體、公民個人以及海外有大量的資金缺乏投資方向，僅據國家統(tǒng)計局抽樣調查，我國居民儲蓄5萬多億的10%準備用于教育。因此，只有動員社會力量發(fā)展民辦教育，積聚教育資金，才能實現(xiàn)教育投入瓶頸的突破。


　　3、發(fā)展民辦教育是實現(xiàn)教育超前發(fā)展的有效途徑


　　民辦教育發(fā)展的最佳模式是東亞模式，六、七十年代以來，日本、韓國及我國臺灣省都是在自然資源和資金相對短缺的條件下，通過廣泛吸納企業(yè)和受教育者家庭的資金，超常規(guī)積聚人才資本，高速度提升人力結構，并依此為支撐，實現(xiàn)了經濟的騰飛。日本、韓國和我國臺灣省的高中與大學教育，為了將有限的財力集中用于義務教育，他們制訂私立教育法，在非義務教育階段，大規(guī)模發(fā)展私立高中和私立高等學校，用較短的時間實現(xiàn)了高中階段教育的普及和高等教育的大眾化。目前，日本、韓國和我國臺灣省高中階段在校生總數(shù)中，私立高中都占50%左右；普通高校在校生總數(shù)中，私立大學日本占73%，韓國占75%，臺灣占70%。他們的私立高中和私立大學還分別實行了家長分攤教育成本，學生繳費上學的政策。由于采取上述政策，日本、韓國和我國臺灣省學校教育的社會總投入占GDP的比例長期穩(wěn)定在6%左右，其中韓國的比例高達6.9%(政府投入為3.5%，私人投入為3.4%)。日本、韓國及我國臺灣省用較短的時間超前發(fā)展教育的現(xiàn)實確實為我們提供了有價值的啟示。


　　二、如何發(fā)展民辦教育


　　1、營造寬松的政策環(huán)境


　　我國《教育法》規(guī)定；“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其它教育機構�！薄渡鐣�力量辦學條例》規(guī)定：“社會力量舉辦教育機構，不得以營利為目的。”對此，政府部門、社會各界有較大的爭議。概括起來有四種基本觀點，其一是認為教育是公益事業(yè)，任何組織和個人辦學都不能營利，其結果只能是社會力量以捐資形式辦學。其二是認為不以營利為目的不是不能營利，但營利積余必須完全用于學校的發(fā)展，其結果只能是投資者不能得到所期望的回報。其三是認為學�？梢誀I利，投資者應該有合理的回報，但營利回報收益率可以高于同期銀行儲蓄率，但須低于債券收益率，其結果只能是大多數(shù)投資者撤出教育投資，改為投資債券及其它回報率高的項目。其四是認為學�？梢誀I利，營利部分除維持學校發(fā)展外，可作為利益返回投資者，其結果是能吸引更多的投資者。


　　發(fā)展是硬道理，民辦教育的政策立足點應該是鼓勵社會資金向教育流動，鼓勵教育投資，鼓勵把民辦教育的“盤子”做大，以利于滿足廣大人民群眾對接受更多更好教育的需求。據全國人大教科文衛(wèi)委員會的一項調查表明，只有10%投資辦教育者出于公益性的目的，不要求回報；而90%的投資者要求回報。將不允許營利作為制定政策的指導思想，其結果必然是導致民辦學校的消亡和萎縮。因此，從民辦教育發(fā)展政策上，應進一步解放思想，根據新形勢突破原有限定，允許注冊營利性學校，把民辦學校區(qū)分成營利性與非營利性兩類，辦學者自愿選擇，國家分別采用不同的政策。非營利性的民辦學校，辦學投資即成為公共財產，不得轉讓、用于擔保抵押或繼承，但可以免收土地征用費、配備費，免除與投資額相關的所得稅，免除運行收益的各種稅費。營利性的民辦學校，辦學投資不屬于公共財產，可以被投資者拍賣、轉讓或用于擔保抵押，但要照章繳納與投資額相關的所得稅、土地征用費、配備費，而積余部分可用于個人分配或返回投資者。我認為如果民辦教育能在此問題上有所突破，將有助于解決困繞民辦教育發(fā)展的許多問題，為民辦教育大發(fā)展打開新局面。


　　2、科學定位發(fā)展的方向


　　公辦學校、民辦教育要共同發(fā)展，共存共榮。但在發(fā)展方向上應有所側重�！白プ�兩頭放開中間”應該作為我國面向21世紀教育的發(fā)展戰(zhàn)略之一。所謂“兩頭”，就是指九年義務制教育以及進入“211”工程的重點大學，兩頭應由政府辦學為主。中間的各級各類教育應充分發(fā)揮民辦教育的巨大活力�，F(xiàn)階段我國民辦教育發(fā)展方向是：


　　(1)義務教育階段：堅持政府辦學為主，特別是貧困地區(qū)，政府應加大投入，保證適齡人口受教育的權利，同時通過加大素質教育的力度，從整體上提高全民科學文化水平。在經濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，重點是大中型城市，為滿足部分居民對子女擇校的愿望，可適當發(fā)展一些民辦學校，這類學校可以是寄宿制學校，小班化實驗學校，外語、藝術、體育類等特色學校，以及其他類型辦學條件優(yōu)越的高成本學校，作為對公辦學校的補充。


　　(2)高中階段：從我國實際情況出發(fā)，在經濟發(fā)展水平總體較低的條件下，要實現(xiàn)未來高中教育規(guī)模翻番目標，必須參照國外成功的經驗，主要通過發(fā)展民辦高中來實現(xiàn)。


　　(3)職業(yè)教育：民辦學校應是重要的力量，特別是在廣大農村地區(qū)，政府應鼓勵民辦學校超常規(guī)發(fā)展，解決農村的發(fā)展問題。我國是農業(yè)大國，農業(yè)是國民經濟的基礎，農村、農業(yè)、農民問題關系著我國的經濟發(fā)展和政權的鞏固。我國有80%人口在農村，沒有農村的穩(wěn)定，就沒有社會的穩(wěn)定，穩(wěn)定農村就必須發(fā)展農村經濟，提高農民生活水平。農村生產力的發(fā)展大體上經歷三個階段，第一階段是建立農業(yè)生產責任制；第二階段是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；第三階段是建設農村小城鎮(zhèn)。這三個階段是農村生產力的三次解放。農村小城鎮(zhèn)集聚了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，吸引了農村的剩余勞動力，加速建設小城鎮(zhèn)是我國的國策，小城鎮(zhèn)的建設需要大量的建設人才，這就需要在農村大力發(fā)展民辦職業(yè)教育，特別是中等職業(yè)教育，培養(yǎng)農村所需要的建設人才�，F(xiàn)在，我國正在進行西部地區(qū)的開發(fā)，西部地區(qū)建設的重點應當是生態(tài)建設，長江、黃河兩大水系的發(fā)源地要還林還草，進行水資源的開發(fā)和沙化的治理，都需要大量建設人才。所以我認為應重點發(fā)展農村民辦職業(yè)教育，改變目前無職業(yè)技術的農村青年盲目涌入城市，農村又奇缺數(shù)以千萬計的職業(yè)技術人才的現(xiàn)象。


　　(4)高等教育：高等教育體系要分層建立，即研究型大學、教學型大學和服務型大學。研究型大學重在高級人才的培養(yǎng)，采取嚴進嚴出的培養(yǎng)模式，其研究生培養(yǎng)規(guī)模將逐漸大于本科生的規(guī)模；教學型大學進行一般科研和專門技術人才的培養(yǎng)，采用寬進嚴出的培養(yǎng)模式，以4年本科教育為主；服務型大學重在社區(qū)和地方性技術人才的培養(yǎng)，類似美國的社區(qū)學院，采用寬進寬出的培養(yǎng)模式。研究型大學與部分教學型大學(主要是指進入“211工程”的大學)應主要是政府辦學，在我國目前的條件下，政府應大力投入，以保證我國現(xiàn)代化建設所需高級人才的培養(yǎng)。對于一部分教學型大學，可轉制為民辦大學，采取國家資助，面向市場，自主辦學的方式，國家承認其學歷。整合成人院校及其他教育資源，發(fā)展社區(qū)學院式的服務型大學，允許企事業(yè)組織、社會團體或公民個人承辦，建立社區(qū)教育與學歷教育溝通的機制，為高等教育大眾化服務。


　　3、創(chuàng)新管理模式


　　民辦學校與公辦學校不同，他們是參照企業(yè)的方式來運作，直接面向市場，自籌資金、自負盈虧、自聘教師、自主辦學。民辦學校的這些類似于產業(yè)的某些特征決定了他們是自主參與市場競爭的主體，不是政府行政管理機構的附屬物。在民辦學校與政府之間應建立起新型的政校關系。


　　政府應盡量避免對民辦學校直接的行政干預，應主要通過立法、資助、信息服務、監(jiān)督評估等手段宏觀管理民辦學校。


　　(1)立法：制定和完善有關的政策法規(guī)，迅速改變法規(guī)建設滯后于民辦教育發(fā)展的局面。有許多專家學者呼吁政府盡快出臺《民辦教育法》，我認為我國民辦教育雖然近年發(fā)展較快，但發(fā)展不成熟，有許多重大問題還值得研究，出臺《民辦教育法》時機尚不成熟。建議現(xiàn)階段應以中共中央、國務院的名義出臺《關于進一步促進社會力量辦學發(fā)展的若干規(guī)定》，對投資與回報、產權歸屬等民辦學校發(fā)展的重大問題作出有利于投資者的規(guī)定，營造寬松的政策環(huán)境，鼓勵社會各界和公民個人投資辦學。待民辦學校發(fā)展基本成熟后，出臺《民辦教育法》較為合適。


　　(2)資助：發(fā)達國家政府對私立學校的資助力度是相當大的，有的占到私立學校日常經費的80%至100%。由于我國經濟還不夠發(fā)達，因此政府資助應主要體現(xiàn)在政策上，建議各省級人民政府主要考慮在民辦學校用地和稅收兩方面因地制宜出臺優(yōu)惠政策，可以考慮采取政府贈地的方法發(fā)展民辦教育。


　　(3)信息服務：政府各級教育行政管理部門應向民辦學校提供有關教育政策法規(guī)、理論熱點、工作經驗、世界各國私立學校發(fā)展狀況及趨勢以及勞動力市場及人才需求等方面的信息服務。同時要引導民辦學校利用互聯(lián)網，實現(xiàn)信息資源的互享和交流。


　　(4)監(jiān)督評估：政府各級教育行政主管部門應加強對民辦學校申辦條件和辦學水平的評估，向社會推薦辦學成績優(yōu)秀的民辦高校。


　　與此同時，民辦學校在政府宏觀管理下應享有充分的辦學自主權。民辦學校享有的辦學自主權應主要有：辦學經費的使用權、學校資產的處置權、學校機構和人員編制的確定權、教職工的聘任與使用權、對教職工的考核與報酬分配權、招生自主權、課程設置的機動權、教材選用的機動權、課時安排的機動權等。民辦學校只有享有充分的辦學自主權才能發(fā)展壯大。